SOBRE O PAGAMENTO DE PROPINAS DURANTE O ESTADO DE EMERGÊNCIA: UM BREVE APONTAMENTO

Tem corrido muita tinta acerca da deliberação recentemente exarada pelo Ministério da Tutela através do Decreto Executivo Conjunto n.º 157/20 de 22/04, pela qual autoriza as instituições de ensino superior privadas a cobrar a prestações mensais referentes à propina anual durante a duração do estado de emergência, embora reduzidas ao máximo de 60% do seu valor normal, no caso das instituições privadas, e de 25% nas instituições público-privadas.

O assunto é polémico, tendo provocado intenso celeuma na opinião pública, e que motivou muitos juristas, estudantes de Direito e outros menos versados nos meandros jurídicos a pronunciar-se. Devido ao dissenso patente, cumpre fazer um breve apontamento como contributo para uma melhor compreensão do problema. Tenha-se em conta que não faremos qualquer apreciação sobre o mérito político ou social da solução encontrada, nem tão pouco a apologia ou a detracção da mesma. Trata-se de um mero parecer técnico, que admite, como é óbvio, melhor opinião.

Os argumentos que mais se têm esgrimido contra a solução adoptada pelo Executivo são essencialmente dois: a) a inadmissibilidade jurídica, com base na inexistência de prestação efectiva do serviço por parte das IES; b) a injustiça da solução, designadamente por ofensa ao princípio da boa fé e por sacrificar o estudante em benefício das IES.

a) Da inadmissibilidade jurídica

1. Natureza da relação jurídica e seu enquadramento legislativo

Quando o estudante se matricula numa instituição de ensino superior privada, celebra com esta um negócio jurídico bilateral – um contrato, o qual dá origem a uma relação jurídica de ensino-aprendizagem (relação jurídica de direito privado) regida, não só por normas de direito privado (no caso, Código Civil), mas também por normas de direito público, já que é uma relação jurídica que, pelo seu contexto e alcance material, é igualmente de interesse público. Em matéria de propinas (contraprestação devida pelo estudante na relação de ensino-aprendizagem), vigora o regime de preços controlados, razão pela qual o Ministério do Ensino Superior teve de se pronunciar sobre a montante da contraprestação devida durante o período do estado de emergência, até porque a adopção de medidas específicas no quadro do estado de excepção constitucional é tarefa que incumbe às autoridades competentes, nos termos do art. 58.º n.º 4 da CRA, sendo estas corporizadas no Executivo, encabeçado pelo Presidente da República. Declarado o estado de emergência e encerradas as Instituições de Ensino Superior Privadas (IES), nos termos do disposto no art. 15.º do Decreto Presidencial 82/2020 de 26/03, cabia ao Ministério da Tutela, como órgão auxiliar do Presidente da República, tomar algumas medidas, tal como orientado no arts. 44.º n.º 2 e 45.º do diploma citado. Assim, esta questão é, também, regulada, no contexto do estado de emergência, por normas especiais, designadamente o Decretos Presidenciais n.º^s 81/2020 de 25/03 e 82/2020 de 26/03, bem como pelo Decreto Executivo Conjunto n.º 157/2020 de 22/04.

2. Natureza do contrato e das obrigações dele decorrentes

Elemento decisivo para aquilatar da admissibilidade jurídica (em abstracto) da solução em análise é a qualificação jurídica do contrato celebrado entre a IES e o estudante e das obrigações dele decorrentes, pois da específica natureza do figura negocial e das obrigações em causa depende a (in)aplicabilidade de institutos como a excepção de não cumprimento do contrato e o enriquecimento sem causa. Trata-se, então, de um contrato de prestação de serviços inominado, no termos combinados dos arts. 1154.º, 1155.º e 1156.º do Código Civil.

Para o que importa, cabe perguntar: será o contrato celebrado entre os estudantes e as instituições de ensino superior privadas um contrato instantâneo ou um contrato duradouro? Dentro desta segunda hipótese, será ou um contrato de execução continuada ou um contrato com prestações de trato sucessivo? Contratos instantâneos são aqueles cujas obrigações são cumpridas num só acto. Contratos duradouros são aqueles cujo cumprimento se protela no tempo. Dentro destes, serão de execução continuada são aqueles cujo cumprimento se prolonga ininterruptamente no tempo, enquanto vigorar a relação contratual; contratos com prestações periódicas (ou reiteradas ou com trato sucessivo) são aqueles em que as prestações se renovam, em prestações singulares sucessivas, ao fim de períodos consecutivos.

Qual a tipologia adequada para qualificar o contrato em apreço? Há que analisar a natureza das obrigações dele decorrentes.

Todo o estudante que se matricula numa IES vincula-se num contrato com termo certo, pelo período de um ano lectivo, ou seja, dez meses em cada ano civil, correspondendo, normalmente, ao período que medeia entre os meses de Março e Dezembro.

Trata-se de um contrato bilateral, do qual resultam, portanto, obrigações para ambas as partes. A instituição compromete-se a fornecer um certo serviço durante o período de duração do contrato (aulas, avaliações, apoios vários, disponibilidade de instalações, etc.) e o estudante obriga-se ao pagamento de um preço correspondente a esse serviço. Este preço é calculado de forma global (podendo variar conforme o enquadramento específico de cada estudante) correspondendo aos dez meses de duração do ano lectivo. Ou seja, a contraprestação corresponde a uma única obrigação. É, porém, uso deste ramo de actividade estabelecer o cumprimento da obrigação de remunerar a prestação de serviços em várias tranches, normalmente correspondentes ao número de meses de duração do contrato.

Ora, isto significa algo muito importante e decisivo: a obrigação de pagar o preço é certa e líquida aquando da celebração do contrato. Que ligação existe, então, entre o pagamento da «propina» e a prestação dos serviços pretendidos? "O pressuposto de facto, ou o facto gerador da propina é a prestação efectiva desse serviço, ainda que o utente possa dele não fazer uso e ainda que não se verifique a contemporaneidade ou a simultaneidade das prestações" (Ac. STA [Portugal] de 22/04/2015, proc. n.º 01957/13). Significa isto que não existe uma correlação temporal efectiva e perfeita entre o pagamento das tranches mensais (propinas mensais) e um certo grau de cumprimento da obrigação por parte da Instituição, ou seja, as obrigações em causa não se vão desenvolvendo solidariamente. Dir-se-ia, então, que entre as obrigações em causa existe um sinalagma genético e um sinalagma funcional imperfeito, pois, muito embora as obrigações sejam o correlato uma da outra, o seu cumprimento não é necessariamente coincidente.

Qual a melhor qualificação para estes obrigações? Diz ANTUNES VARELA que as prestações debitórias no plano da sua realização temporal, podem classificar-se em «instantâneas» e «duradouras», sendo que, no concernente às primeiras, o comportamento exigível ao devedor esgota-se num só momento, ao passo que nas relações duradouras "a prestação protela-se no tempo, tendo a duração temporal da relação creditória uma influência decisiva na conformação global da prestação". As obrigações instantâneas podem ser fraccionadas se o seu cumprimento se protelar no tempo através de sucessivas prestações instantâneas. No entanto, o respetivo objeto está prévia e unitariamente fixado, não dependendo da duração da relação contratual. A prestação é única, sendo o factor temporal relevante apenas para sua execução, sem qualquer relevância para a respectiva formação (Antunes Varela, Das Obrigações em Geral, Vol. I., 5.ª Ed., p.85).

Dentro das obrigações duradouras, a doutrina distingue entre as prestações de execução continuada e as prestações reiteradas, periódicas ou de trato sucessivo, sendo que, no tocante às primeiras, o cumprimento prolonga-se de forma ininterrupta, enquanto no respeitante às segundas, o respectivo cumprimento subordina-se a actos que ocorrem de forma meramente intervalar ou com periodicidade pré-estabelecida. (Menezes Cordeiro, Direito das Obrigações, Vol. I, p. 357).

Subsumindo a dogmática e a doutrina ao caso concreto, trata-se, pois, de um contrato que importa, para uma das partes, a IES, uma obrigação duradoura, de execução continuada, pois está em causa um facere prolongado no tempo, pese embora a sua cessação ocorra por um facto futuro e determinado: o decurso do prazo máximo de duração do contrato. A prestação correspondente à obrigação da IES é, pois, única e ininterrupta.

Já a obrigação que recai sobre a contraparte, ou seja, o estudante, é uma obrigação de prestar quantia certa e determinada ao tempo da celebração do contrato, embora o seu cumprimento seja faseado. Sobre a qualificação desta obrigação, duas teses são possíveis:

a) Trata-se de uma obrigação única, mas fraccionada em dez prestações periódicas e consecutivas. O factor tempo nada influi sobre a formação e determinação da obrigação, mas sim para a sua execução ou cumprimento. Há, portanto, um diferimento temporal do cumprimento e não a formação de diferentes obrigações independentes e autónomas.

b) Trata-se de uma obrigação que se desdobra em prestações periódicas ou de trato sucessivo, em relação às quais o factor tempo é determinante na respectiva formação, ou seja, há pluralidade de obrigações de prestar que se vão formando ao longo do tempo, de forma periódica e consecutiva.

No caso da tese da al. a), o contrato de prestação de serviços em causa seria classificável como contrato duradouro de execução continuada. Já se aptarmos pela tese da al. b), teríamos de classificar tal contrato como um contrato híbrido, sendo de execução continuada em relação à obrigação da IES e de execução periódica ou de trato sucessivo em relação à obrigação do estudante.

Em qualquer das hipóteses, não há uma relação estreita entre um certo estádio de cumprimento da obrigação de execução continuada e o vencimento das obrigações de trato sucessivo. Estas vencem-se independentemente do cumprimento da sua contraprestação, o que vale por dizer que não há um sinalagma funcional perfeito entre as obrigações em causa. Prestações singulares sucessivas, nascem por efeito do decurso do tempo, ao longo de períodos consecutivos. Não existe, em termos da sua formação, uma estreita relação entre cada uma destas prestações e o concreto cumprimento da obrigação da contraparte.

Por outro lado, muito embora, por regra, o contrato de prestação de serviços envolva a assunção de uma obrigação de resultado (art. 1154.º do CCiv.), há contratos em que tal não acontece. No caso, o objecto da prestação devida pela IES é a efetiva disponibilização do serviço de ensino privado e o seu aproveitamento (ou possibilidade de aproveitamento) pelos discentes. Como tal, não constitui obrigação de resultado, mas sim obrigação de meios. A IES não se vincula à obtenção de qualquer resultado, mas apenas à disponibilização de um serviço que facilite a obtenção desse resultado pelos estudantes. "No âmbito dos contratos de prestação de serviços, a não ser que a prestadora assuma uma efectiva obrigação de resultado, vincula-se apenas a aplicar na sua execução os meios necessários a atingir o resultado procurado" (Ac. STJ [Portugal] de 06/02/2016 - proc. n.º 4845/12.0TBSTB.E1.S1). Na opinião de ALMEIDA E COSTA, existe apenas uma obrigação de meios nos casos "em que o devedor apenas se compromete a desenvolver prudente e diligentemente certa actividade para obtenção de um determinado efeito, mas sem assegurar que o mesmo se produza" (Almeida Costa, Direito das Obrigações, 6.ª ed, p. 912).

3. A aplicabilidade da Lei de Defesa do Consumidor

Em certos casos, quando a instituição de ensino superior em causa visa o lucro como seu escopo social, são aplicáveis, também, as regras do Lei de Defesa do Consumidor, pois tratar-se-á de uma relação jurídica de consumo. Sucede que algumas instituições de ensino superior não visam o lucro (ou não o visam proprio sensu), uma vez que natureza jurídica e os estatutos das suas entidades instituidoras não o permitem é o caso das entendidas associativas e cooperativas de ensino. A Lei de Defesa do Consumidor, por muitos invocada, proíbe, de facto, que se exija o pagamento de bens e serviços que não foram contratados ou efectivamente prestados. No entanto, neste momento, dada a falta de exacta correspondência entre cada prestação mensal e um certo grau de cumprimento da obrigação de prestação de serviço, não é possível apurar o cumprimento parcial, dado que, em face da possibilidade de prorrogação do término do ano lectivo, o cumprimento é ainda possível. Por outro lado, por indicação do Ministério do Ensino Superior, as IES estão adstritas à realização e actividades académicas à distância. Logo, só em face de cada caso é possível aferir do inadimplemento, devendo aqui valor as regras da boa-fé na execução dos contratos (art. 762.º do CCiv.).

4. A excepção de não cumprimento

Sendo as obrigações unidas por sinalagma funcional imperfeito, não assiste possibilidade de recurso à exceptio non adimpleti contractus – art. 428.º do CCiv - ou seja, um dos devedores não pode recusar o cumprimento enquanto o outro não cumprir ou não oferecer o cumprimento simultâneo. O mesmo sucede quando existem prazos diversos para o cumprimento da obrigação. Ora, sabendo que só a obrigação de pagamento da tranche mensal da propina tem prazo certo, seja na qualidade de prestação fraccionada, seja na de prestação de trato sucessivo, não poderá o estudante invocar excepção de não cumprimento com base na paralisação temporária dos serviços. Até ao momento em que for possível ao devedor cumprir integralmente a sua obrigação e não estando ele obrigado a cumprir com prioridade, não pode a contraparte recusar o cumprimento nem exigir o cumprimento simultâneo. Por outro lado, note-se que, sendo usual a cobrança da primeira prestação de trato sucessivo no acto da matrícula, o contrato estipula que quem deve oferecer primeiro o cumprimento da obrigação principal é o estudante. Logo, é afastada a exceptio, nos termos do art. 428.º n.º1 do CCiv.

5. O enriquecimento sem causa:

No termos do art. 473.º do CCiv., existe enriquecimento sem causa quando uma das partes da relação jurídica contratual obtém da contraparte uma prestação desajustada com aquilo que prestou. No caso sub judice, existiria enriquecimento sem causa se o estudante remunerasse a IES de forma desproporcional em relação ao valor dos serviços efectivamente prestados, havendo incumprimento parcial definitivo. Existirá um desequilíbrio insanável entre as prestações em causa se o estudante for obrigado a pagar a totalidade do preço mesmo em face de um cumprimento parcial expressivo (que não seja de importância diminuta) da obrigação que onera a IES, designadamente se for impossível prestar o serviço de ensino durante um período de duração correspondente aos 10 meses inicialmente acordados ou aproximada. Nesse caso, se não houver redução de contraprestação nos termos do art. 793.º do CCiv. (cumprimento parcial por causa não imputável ao devedor), verificar-se-ia, aí sim, o tão propalado enriquecimento sem causa.

De notar, neste ponto, que a avaliação da diferença entre o tempo de prestação efectiva dos serviços e a obrigação inicialmente assumida deve ter em linha de conta os trabalhos desenvolvidos à distância, conforme orientado pelo Ministério da Tutela. Outrossim, dever-se-á fazer a correspondência entre o tempo de serviço efectivo em falta e a redução mínima de 40% imposta pela lei para o período em que durar o estado de emergência.

Para obviar a tal situação, poderão as partes, no limite, recorrer à modificação do contrato por alteração anormal das circunstâncias, nos termos do art. 437.º do CCiv., dado que a paralisação decorre de um facto não compreendido nos riscos próprios do contrato, resultado que é do cumprimento de uma obrigação legal (art. 15.º do Decreto Presidencial n.º 82/2020 de 26/03) imposta no contexto de estado de excepção constitucional.

No entanto, como o calendário académico irá, em princípio, ser revisto, de modo a compensar o período de paralisação, não haverá desproporção entre o preço a pagar e o serviço possível de ser prestado que justifique uma redução do preço global (para além da redução decorrente do art. 3.º n.º1 do Decreto Executivo Conjunto n.º 157/2020 de 22/04).

c) A (in)justiça da solução

6. A redução num mínimo de 40% do valor a pagar durante o estado de emergência e a prorrogação do término do ano lectivo

Na prossecução das atribuições e no uso dos poderes que lhe foram conferidos pelo Decreto Presidencial n.º 82/2020, entendeu o Ministério da Tutela reduzir o montante das tranches mensais da propina a pagar, enquanto durar o estado de emergência. Em nosso entender, esta redução é justificada em face das seguintes razões:

a) Ainda que haja prolongamento do ano lectivo no intuito de compensar a paralisação, o cumprimento da obrigação que impende sobre as IES não se fará de acordo com o inicialmente previsto, embora tal resulte de uma causa de força maior, pelo que o cumprimento defeituoso ou parcial, a existir, não é imputável ao devedor. Assim, é de justiça que o pagamento devido seja reduzido num mínimo de 40%, podendo, em certos casos, impor-se uma redução mais acentuada.

b) A redução dos rendimentos de grande parte da população estudantil neste período de paralisação económica, coloca maiores dificuldades ao cumprimento integral de todas as suas obrigações. Daqui que, embora não sejam eximidos do pagamento das prestações mensais a que vincularam, esse pagamento é reduzido.

c) Concomitantemente a esta medida, no art. 4.º do Decreto Executivo Conjunto n.º 157/2020 de 22/04 proíbe-se as instituições de ensino superior de aplicar sanções pecuniárias (cláusulas penais) pela simples mora. Logo, o pagamento é devido, mas não tem de ser efectuado obrigatoriamente durante a vigência do estado de emergência, ou seja, pode ser efectuado quando o estudante puder (cumprimento cum potuerit), atentas as regras da boa-fé. Dir-se-ia que esse cumprimento poderá ser feito até ao final do ano lectivo.

Do espírito desta norma proibitiva decorre igualmente, a proibição de aplicar quaisquer outras sanções ou limitações ou impedimentos aos estudantes em função da mora relativamente às tranches vencidas durante o estado de emergência, como, por exemplo, suspensões ou impedimentos de qualquer espécie.

d) Uma vez ocorrendo, como por certo acontecerá, prorrogação do término do ano lectivo, nos termos do art. 3.º n.º 3 do Despacho Executivo Conjunto n.º 157/2020 de 22/04, não poderão as IES cobrar propina ou qualquer contraprestação correspondente a esse período pelo que, deste modo, os estudantes são duplamente protegidos: não só veem salvaguardada a duração normal do ano lectivo (10 meses), como saem beneficiados no preço anual da propina, já que poupam 40% ou mais em cada prestação, durante o tempo em que vigorar o estado de emergência. A alternativa seria suspender o pagamento durante o período do estado de emergência, tendo os alunos de pagar as prestações referentes a todos os dez meses do calendário académico (incluindo os meses de prorrogação) a 100%.

7. Da imperatividade das soluções legais no contexto do estado de emergência

Estamos cientes de que as medidas tomadas pelo Executivo quanto a esta questão das propinas, entre outras, poderão não ser as mais populares ou sentidas como as mais justas. Todavia, é preciso perceber que, sendo medidas tomadas no âmbito de um estado de excepção constitucional, de acordo com o art. 58.º n.º^s 1, 3 e 4 da CRA, são, também elas, excepcionais, tendo como objectivo responder a uma alteração do estado de coisas que preside à aplicação normal do quadro legislativo vigente. Assim, in casu, o Decreto Executivo Conjunto n.º 157/2020 de 22/04, porque respaldado no Decreto Presidencial n.º 82/2020 de 26/03, sobrepõe-se, enquanto vigorar, a qualquer norma de direito ordinário que lhe seja contrária. O que vale por dizer que, no fundo, toda esta discussão acerca da legalidade ou ilegalidade das medidas decretadas é vã, uma vez que não é colocada no único plano em que poderia sortir efeitos: o plano constitucional, nomeadamente em termos da sua conformidade com o disposto no art. 58.º n.º3 da CRA e com os princípios da necessidade e proporcionalidade que o inspiram.

Hermínio Rodrigues

Mestre em Direito – Ciências Jurídico Criminais

Doutorando em Direito – Ciências Jurídicas

Docente universitário